11 Janvier 2016

La Lettre européenne de l'AFTI n° 17

(septembre - décembre 2015)

Editorial

La législation secondaire européenne et son processus de rédaction réglementaire ont très longtemps suscité de nombreuses critiques, que ce soit auprès des parlementaires, des Etats membres, ou des différentes parties prenantes (acteurs de l’industrie, ONGs, associations de consommateurs, thinks tanks, etc.), prompts à soupçonner la Commission d’utiliser ces actes « non législatifs » pour imposer ses propres vues et « recalibrer » les textes adoptés par les co-législateurs.

La procédure législative ordinaire en question

Le processus ordinaire de co-décision européen peut être schématiquement organisé en deux grandes phases : tout d’abord, la Commission, qui détient le monopole de l’initiative législative, publie une proposition de règlement ou de directive que le Parlement et le Conseil amendent chacun de leur côté. Sur la base de leurs travaux respectifs, les trois institutions entrent ensuite en négociation en trilogue à l’issue de laquelle un accord interinstitutionnel doit aboutir. Enfin, le texte de compromis doit être définitivement adopté par le Conseil et par le Parlement européen, clôturant ainsi le processus réglementaire de « niveau 1 ».

S’ouvre alors la seconde phase : l’accord politique trouvé prévoit parfois des dispositions techniques de mise en œuvre, les actes de niveau 2 – normes et standards techniques, lignes directrices, etc., qui sont déléguées à la Commission. Cette dernière a l’habitude de s’appuyer sur le travail des autorités de supervision européenne, les ESA, pour les services financiers. Parlement et Conseil ont la possibilité de rejeter ces actes non législatifs en bloc, sans toutefois pouvoir les amender, ce qui limite leur marge de manœuvre.

Sous la précédente Commission (2009-2014), une quarantaine de textes relatifs aux services financiers ont été adoptées. Ce « tsunami législatif » a impliqué la nécessité d’élaborer plus de 400 actes délégués et d’exécutions en quelques mois, mettant les ESAs et la Commission sous pression. Les Etats membres et un certain nombre de parlementaires se sont alors émus à l’idée que les textes qu’ils avaient adoptés après parfois plusieurs années de négociations tendues, puissent être modifiés lors de leur processus de mise en œuvre et ainsi échapper à leur contrôle.

MIF II : des actes « délégués » ?

L’élaboration des normes techniques de la directive et du règlement relatifs aux marchés d’instruments financiers (MIF II), réalisée par l’ESMA, l’autorité européenne des Marchés financiers, a été ainsi conduite dans un contexte extrêmement tendu entre les différentes institutions.

Le 25 août dernier, devant l’avancée des travaux, la France, l’Allemagne et l’Angleterre se sont ainsi fendues d’une lettre conjointe à l’ESMA et à la Commission, dans laquelle elles considèrent que « dans de nombreux domaines importants […], les dispositions de niveau 2 ne correspondent pas à l’accord obtenu par les co-législateurs et sont inconsistantes avec les éléments de niveau 1 ». De nombreuses recommandations et demandes précises sur les standards techniques y sont par la suite développées.

De même, les membres de la Commission des affaires économiques et monétaires du Parlement (ECON) se sont plaints à de nombreuses reprises de ne pas être associés aux travaux de l’ESMA, tout en lui reprochant, ainsi qu’à la Commission, de ne pas assez prendre en compte leurs recommandations dans des domaines clés. Les six auditions en 18 mois de Steven Maijoor, le président de l’ESMA, auront néanmoins permis aux Parlementaires de se faire entendre. Les demandes, par la Commission et l’ESMA, de délais pour la mise en œuvre de MIF II ne sont peut-être pas totalement étrangères à la forte implication des co-législateurs.

Une reprise en main formelle du niveau 2

C’est dans ce contexte que, le 16 décembre dernier, a été adopté un accord interinstitutionnel portant sur une « meilleur régulation » (« better regulation ») au niveau européen, où les actes de niveau 2 tiennent une place importante. L’annexe intitulée « Compréhension commune entre le Parlement européen, le Conseil et la Commission sur les actes délégués » stipule ainsi formellement que le Parlement et le Conseil devront désormais être tenus informés et étroitement impliqués lors de l’élaboration de ces normes techniques, afin de leur assurer « un contrôle effectif sur les pouvoirs délégués ».

Ou comment institutionnaliser la reprise en main de la législation secondaire sur les sujets les plus sensibles.

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